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中国如何借鉴海外基础设施国际合作开发模式

日期: 2017-03-01
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以电力和能源领域为主的境外投资、开发和经营活动,肩负着落实和推进国家外交和能源战略的任务。电力、能源行业的国际化,符合国家利益,国与国之间的能源合作,特别是电力合作,对巩固相互间的经济乃至政治关系至关重要。总结和学习国际相关经验,不仅能够保障实现国家利益,还可以拓展企业发展空间,提升行业的国际形象和国际竞争力。


✦ 国际开发合作以民间为主导


1.从政府投资、运营主导向官民合作或民间主导转变


基础设施指道路、港口、能源、通信、水利、公共卫生、城市供水等为国民和经济提供基本服务的设施,也称公共资本。二战后1950-1970年代,政府投资、运营的政府主导型或政府投资型的模式,是发展中国家发展基础设施的主要模式。1980年代以后政府和民间企业合作(“官民合作”)甚至民间企业主导(运营甚至投资)的模式,即PPP模式或PFI模式(从私人融资角度的说法)开始出现并得到迅速发展。


2.国际合作模式多种多样


基础设施的国际合作有多种模式,按照国际支持者主体和支持资金性质不同进行分类。国际合作者可以是政府、国际机构和民间企业,资金可以是无偿或有偿的,同时存在多种无偿或有偿方式及多种方式的组合。


按照项目的资产所有权、风险责任、运营主体以及法律形式等亦可分为多种模式。


因此,民间企业在海外基础设施开发的投资模式主要有以下三大类:一是合资,即政府部门与民间部门共同对基础设施项目进行投资,共同拥有所有权,共同进行经营。

风险与责任按照投资主体所有比例分担的同时,还要依照合同协定。二是民间承担商业风险项目,由民间部门承担商业风险,以及建设、运营的项目。一般形式有:BOT和BOO。此外,还有建设/拥有/经营/转让(BOOT)、设计/建设/融资/运营(DBFO)、建设/租赁/转让(BLT)等其他形式。三是股份转让,国有资产通过政府转让股份或直接变卖资产实现民营化。


3.PPP模式发展的动向和特点


1990年以后,很多发展中国家在基础设施领域都引进了PPP模式。这主要是因为发展中国家为了解决基础设施供给不足和国内投资效率低下问题而实施了开放政策。


1990至2003年PPP方式投资项目数约2840件,投资总额为7860亿美元。其中,在发展中国家,1990年投资总额为180亿美元,1997年为1310亿美元,达到历史最高水平,以后由于自身问题及亚洲金融危机影响等原因,PPP模式投资额下降,2003年降到高峰期的40%的水平。


PPP方式主要分布在通信、能源、交通领域。其中,能源行业项目投资额为2602亿美元,占全部的33.1%,仅次于通信,投资项目数约1164件,占全部的41%,位居第一。


PPP投资主要集中在拉美和亚洲,拉美投资额和投资件数均第一,分别占47%、37%,东亚、大洋洲分别为26%和24%。前三位的主要受援国是巴西、阿根廷、中国。


PPP投资主要集中在大企业(跨国公司)。在基础设施建设开发中大企业处于绝对垄断地位,特别在城市用水和交通领域,集中度达到了70%左右。


另外,PPP投资受投资国的文化、语言影响很大。一般投资国愿意选择与本国文化、语言相关和接近的地区。如法国、西班牙、葡萄牙愿意选择的地区是原殖民地,德国则是中欧,日本、韩国是亚洲,美国是拉丁美洲地区。


PPP项目存在多种风险,甚至可能失败。存在的主要风险有:技术风险、市场风险、经济风险(如汇率)、法律风险、政治风险等。解决风险问题需要建立相应的风险管理体系和风险分担机制。


根据世行专家对拉美PPP项目的调查,项目失败的重要原因是制度不健全、缺乏有效的审计监理机构。为解决存在的问题,世行和OECD专家提出三条主要建议:与ODA结合提升制度能力,政府以降低民间企业风险为主的支持方式,成果导向型的ODA援助模式。

  

✦ 利用政府开发援助促进国际合作


发展中国家在上世纪1950年代至1970年代就开始重视利用国际合作的模式引入国外资金和技术发展基础设施。当时的主要模式是政府和国际机构(国际援助开发金融机构或国际组织,如世行)或外国政府合作模式。通常是外国政府或外国机构提供赠款或低息贷款等,由外国公司或外国公司与当地公司合作建设项目,项目建成后通过培训和技术支援使受援国的公司或机构掌握技术,进行运营。这种模式亦称开发援助模式(ODA)。


在通常情况下一个国家援助规模最多不超过援助国财政预算支出的10%~20%,不超过被援助国GDP的4%~5%。


2005年从全世界向发展中国家的资金流向看,政府开发援助占全部资金流入量的35%,政府开发援助以外的其他公共基金和民间资本占全部资金流入量的五分之三。国际开发范围分为经济领域和非经济领域两方面。

  

✦ 日本的共同开发模式


1. 多种合作模式并举


第一类是日本政府开发援助项目。外务省作为对外窗口,负责与申请援助方政府进行协调和签署合作协议,经济产业省负责项目指导,财务省负责项目审批预算。专门的援助实施机构国际协力机构(负责技术支持)、国际协力银行(负责日元贷款)负责项目管理和监督。一般情况下,开发咨询公司负责项目的具体实施。


项目的招投标分工明确。国际协力机构负责组织项目前期调查、可行性研究、方案设计的招标,国际开发咨询公司等参加投标。项目工程建设在法律上应由当地政府负责招标,但实际中,很多情况是当地政府委托国际开发咨询公司或当地政府与国际开发咨询公司一起招标,日本大型综合建筑商等参加投标。


第二类是国际机构援助项目。国际机构(世界银行、亚洲银行等)接受发展中国家政府的援助请求后,委托专门的国际开发咨询公司或项目管理公司对项目各阶段进行项目管理承包,再由项目管理承包商代表业主通过招投标形式,择优选定一个或几个(大型项目)工程公司对项目实施阶段、收尾阶段的工作进行总承包建设。


日本在海外电力开发项目的分工上,一般是项目的计划、设计、工程监理由国际开发咨询公司承担,项目的工程建设施工则由综合商社及大型综合建筑商承担。20世纪90年代BOT盛行后,开发咨询公司的作用受到抑制。


第三类是民间开发项目。成立项目合资公司(新能源公司),由新公司负责组织项目的开发、建设和运营。


这是1990年代中期以后在日本出现的新合作开发模式。如电力管制放松后,综合商社开始积极介入海外电力开发市场。精熟亚洲市场的日本商社与本国或国外的跨国电力设备供应商及电力公司共同成立合资公司。


合资公司实质上是项目联盟,内部分工协作,综合商社主要负责政府公关、挖掘项目、筹集资金、组织建筑分包企业,电力公司负责电力运营维护,设备商负责提供设备。这种开发模式集中了综合商社和电力公司的优势,利用各自资源和技术优势,形成了集项目挖掘、设计、实施等一体化功能的综合性电力开发公司。丸红、三菱商事是其中最活跃的两家商社。


2.政府重视建立企业间的协调机制


政府和民间的咨询机构以及行业组织对政府决策起很大作用。海外经济协力会议和海外基础设施事业促进会是日本政府重要的海外电力开发智囊机构。


政府主要利用“产官学”的政策审议会或研究会,通过各种咨询机构、行业协会进行直接或间接协调,指导企业合理分工。


日本海外咨询企业协会负责海外开发项目的综合性协调,其他专业性协会也分别在不同专业领域发挥着各自的协调机能,如海外电力调查会、电气事业协会、海外建设协会、日本机械设备协会等。

  

✦ 政策建议


1. 按照经济与政治相结合的原则,制定支持我国企业海外基础设施开发战略和政策


目前,由于多种原因,一些发达国家或所在国既希望与我国经济合作,又担心我国影响过大。经济援助与支持企业海外投资发展相结合的“经济外交”政策是一些国家与我国竞争的重要手段,并在所在国取得明显的效果。


我国现阶段尽管不可能实行与发达国家同样的“经济外交”政策,但针对与我国合作基础薄弱的一些国家和地区,可以结合支持我国企业到海外投资发展战略,加大对所在国或地区的经济援助力度。可考虑按GDP0.1%的规模实行政府援助开发,援助重点是能源、交通、环境、基础设施的建设和发展。


这样,既有利于在国际竞争力上有比较优势的我国电力运营、设备制造和工程企业更好地“走出去”,也有利于推动所在国的经济和社会发展,密切与我国的政治和经济关系。


2.按照可持续发展的原则,支持企业海外开发


基础设施开发项目,尤其是水电开发综合性强,对所在国或地区的经济、环境、社会乃至政治的影响很大。国家支持政策必须从综合性、可持续发展的理念出发制定政策,指导我国企业与所在国友好合作与开发。


同时,还要软硬结合,回应某些国家对我们“重硬轻软”的指责。如支持电力开发政策,首先是要配套支持与电力开发有关项目,如流域开发,必须有利于环境保护和社会稳定发展;其次是软硬结合原则支持电力合作的发展,即在帮助所在国提高电力建设等硬件的同时,还要支持它们提升管理、技术、制度等软实力,国家应支持企业发展软项目。


此外,建议开展开发地区有关经济发展的综合调查。这是制定我国全面合作战略的基础。内容包括资源、产业、经济制度和政策、外资及中资等情况。调查可采取产学研结合的形式,以民间企业调查为主。


3.支持我国企业以共同开发模式参与海外项目开发


共同开发包括中方企业间合作、中方企业与所在国企业和政府合作、中方企业与所在国以外其他国家的企业合作等多种方式,合作对象可以是投资商、工程公司及咨询服务公司。我国企业要重视与发达国家企业及咨询服务公司的合作,这既利于学习经验,又利于降低开发风险。


因此,我国政府支持的项目还应包括与外国企业合作的项目。此外,为提高我国的影响力,还应加强与世行、亚行等国际组织的合作,积极参与国际组织的调研活动和开发项目。


4.建立我国海外开发的企业协调机制


目前重大项目的协调方式主要是政府直接指导或直接进行企业的协调。但从长远看,有必要建立以企业为主体的协调机制,以便更好地解决中国企业相互间低水平竞争的问题,提高海外投资和政策利用的效率。


建议建立有关海外开发综合性的行业机构,或在现有行业协会基础上,整合资源,增强行业协会的协调组织作用。该机构的功能主要是:组织对国家海外开发事业的调查、研究、咨询;组织有关的交流、研讨、培训;协调项目企业关系。


机构成员由符合一定条件或资质水平的电力等基础设施开发企业、设备制造商、金融公司及咨询服务公司组成,机构负责人为行业牵头企业的责任人,可请国家有关部门官员或有丰富经验的退职官员及有关领导为机构顾问,资金来自成员捐资、会费及政府和企业委托的研究费。


机构最好以社团或其他形式的非营利机构形式设立。这种机构本质上是以海外开发为目标组成的产业联盟。由于我国有关产业联盟的法律尚不健全,成立这样的机构需要国家有关部门的支持。


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